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{{Corso|16
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*[[Materia:Governo e amministrazione]]
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Scienze di governo e dell'aministrazione


-COSE UN GOVERNO?

Il governo è l'insieme dei soggetti che in uno stato detengono il potere politico.Il governo, assieme al territorio e al popolo, è uno degli elementi costitutivi dello stato.

-QUALI SONO LE FORME DI GOVERNO?

NELLO STATO ASSOLUTO:nella monarchia assoluta, come si è già accennato, il governo s'identifica con il monarca e i suoi diretti collaboratori.I collaboratori diretti del sovrano sono dicasteri,funzionari,ministri o segretari di stato,al quale è attribuita la funzione legislativa, e un potere giudiziario, al quale è attribuita la funzione giurisdizionale.Il governo, quindi, non è più il vertice dello stato ma di uno solo dei poteri dello stato, il potere esecutivo, dal quale dipende la pubblica amministrazione.

NELLE DEMOCRAZIE CONTEMPORANEE:Nella monarchia costituzionale la struttura del governo non è diversa da quella della monarchia assoluta ma il sovrano e il suo governo non sono più i detentori di tutti i poteri dello stato: al loro fianco, ed in posizione d'indipendenza, esistono un parlamento, al quale è attribuita la funzione legislativa, e un potere giudiziario, al quale è attribuita la funzione giurisdizionale. Il governo, quindi, non è più il vertice dello stato ma di uno solo dei poteri dello stato, il potere esecutivo, dal quale dipende la pubblica amministrazione.

Nella monarchia parlamentare il governo si emancipa dal sovrano, non dovendo più godere della sua fiducia: il rapporto fiduciario con il sovrano viene sostituito da quello con il parlamento, la cui fiducia è quindi necessaria affinché il governo possa rimanere in carica.D'altro canto, i ministri non sono più nominati e revocati singolarmente: al contrario essi costituisco un corpo unitario, la cui direzione è affidata ai suoi stessi componenti riuniti in collegio, il gabinetto o consiglio dei ministri, e ad uno di essi, il capo del governo, con una ripartizione del potere tra i due organi variabile da ordinamento ad ordinamento. Il monarca resta capo dello stato con una funzione di garanzia e di rappresentanza, non più di direzione del governo, tanto che, secondo parte della dottrina, non può più nemmeno essere considerato componente dello stesso. Dato il ruolo qui assunto dal capo dello stato, la struttura del governo e la forma di governo non cambiano allorché al monarca si sostituisca un capo di stato repubblicano, dando luogo alla repubblica parlamentare.

Nella repubblica presidenziale la struttura del governo è, invece, sostanzialmente le medesima della monarchia costituzionale, con la differenza che qui il capo dello stato è repubblicano anziché monarchico ed è eletto, direttamente o indirettamente, dal corpo elettorale.Uno sviluppo della repubblica parlamentare, che in tal modo acquisisce alcuni caratteri della repubblica presidenziale, è rappresentato dalla repubblica semipresidenziale, nella quale il capo dello stato riacquista un ruolo di governo: infatti il capo del governo e i ministri per rimanere in carica devono godere della sua fiducia oltre a quella del parlamento; inoltre, nel modello rappresentato dalla Quinta Repubblica francese, il capo dello stato ha anche funzioni dirette di governo in alcune materie, soprattutto riguardo alla politica estera e alla difesa, e può presiedere il consiglio dei ministri.

La repubblica direttoriale, oggigiorno rappresentata dalla sola Svizzera, si differenzia da quella presidenziale perché le funzioni di capo dello stato sono svolte da un organo collegiale, il direttorio, che in alcuni ordinamenti è eletto dal parlamento, al quale non è comunque legato da rapporto fiduciario,ed in altri direttamente dal popolo; il direttorio svolge le funzioni del governo, se i suoi membri sono direttamente preposti ai dicasteri,o di un capo del governo collegiale, se ai dicasteri sono preposti ministri non suoi membri ma sottoposti alla sua direzione.

NEGLI ALTRI REGIMI CONTEMPORANE:nello stato socialista gli organi costituzionali sono simili a quelli degli stati liberaldemocratici (un'assemblea di tipo parlamentare, un governo, un capo dello stato quasi sempre collegiale), ma il principio di separazione dei poteri è sostituito dal principio di unità del potere statale. In base a questo principio tutto il potere è concentrato nelle assemblee elettive, ai vari livelli territoriali di governo (fino a quello centrale, statale o federale) le quali, in quanto organi del potere statale, non solo esercitano la funzione legislativa ma eleggono, controllano e, se del caso, possono revocare gli organi amministrativi (a livello statale il governo), giurisdizionali e di sorveglianza (procuratura) del proprio livello. D'altra parte, in virtù del principio del centralismo democratico, tutti questi organi rispondono ai loro elettori (quindi le assemblee al corpo elettorale, gli organi amministrativi, giurisdizionali e di sorveglianza alla rispettiva assemblea) ma dipendono anche dal corrispondente organo del livello superiore. Va aggiunto che le assemblee sono a loro volta condizionate dalla funzione di guida esercitata dal partito comunista (anch'esso strutturato secondo il principio del centralismo democratico).

Anche negli stati autoritari, di tipo nazifascista, si possono trovare organi costituzionali simili a quelli delle forme di governo democratiche, retaggio dei regimi ai quali si sono sostituiti (si pensi alla monarchia o, nella fase iniziale, alle camere dell'Italia fascista). Anche questa forma di stato, però, rifiuta la separazione dei poteri, contrapponendovi la concentrazione degli stessi nella persona del "capo" (duce, führer, caudillo ecc.), il quale tende ad unire i ruoli di capo di Stato, capo del governo e leader del partito unico e ad esercitare direttamente la funzione legislativa (con il parlamento che, laddove sopravvive, si riduce ad organo consultivo o di ratifica), mentre anche i giudici perdono la loro indipendenza.

Al di fuori dei casi ora ricordati, vi sono regimi che, pur non rifiutando ideologicamente il principio di separazione dei poteri, lo accantonano, concentrando i poteri in capo al governo (soprattutto monocratico, come quello presidenziale) o ad un organo ad hoc (ad esempio, una giunta militare). In questi casi l'accantonamento della separazione dei poteri viene giustificato, spesso pretestuosamente, con la necessità di affrontare situazioni di pericolo per la sicurezza dello stato e viene quindi presentato come temporaneo (anche se, non di rado, finisce per protrarsi nel tempo).

In generale sono oggi denominati dittature i regimi che, in contrasto con il principio di separazione dei poteri, concentrano gli stessi in un solo organo, monocratico o collegiale (anche se il termine non viene abitualmente impiegato con riferimento alle residue monarchie assolute).

-QUAL'E LA STRUTTURA DEL GOVERNO?

La struttura del governo varia notevolmente secondo la forma di governo adottata. In generale, si tratta di un organo complesso, ossia articolato in più organi monocratici o collegiali, tra i quali si possono annoverare:
-il capo dello stato, monocratico o collegiale, sebbene nei sistemi parlamentari la sua appartenenza al governo sia dubbia;
-il vicario del capo dello stato monocratico, ove presente (vicepresidente della repubblica o sim.);
-il capo del governo, ove diverso dal capo dello stato (primo ministro, presidente del consiglio dei ministri, cancelliere ecc.);
-il vicario del capo del governo, ove presente (vice primo ministro, vicepresidente del consiglio dei ministri ecc.);
-i ministri o segretari di stato (o, semplicemente, segretari);
-eventuali organi monocratici che coadiuvano i ministri e svolgono funzioni vicarie degli stessi (segretari di stato, sottosegretari di stato, vice ministri ecc.);
-eventuali organi monocratici con funzioni particolari (ad esempio, l'attorney general nei paesi di common law o il procuratore generale al quale fa capo il pubblico ministero in certi paesi di civil law);
-un organo collegiale, il gabinetto o consiglio dei ministri (in alcuni ordinamenti denominato consiglio di stato, consiglio esecutivo o, semplicemente, governo), che riunisce i ministri (in certi ordinamenti i soli ministri membri del gabinetto) sotto la presidenza del capo dello stato o del capo del governo;
-eventuali organi collegiali, per lo più denominati consigli o comitati, che riuniscono parte dei ministri con funzioni di coordinamento settoriale (sono i cosiddetti comitati interministeriali).

Per la struttura, la nomina e le funzioni dei vari organi sopra elencati si rimanda alle singole voci ad essi dedicate.

-QUALI SONO LE FUNZIONI DEL GOVERNO?

Il governo opera come vertice del potere esecutivo e, in questa veste, stabilisce, con il concorso degli altri organi costituzionali dello stato, l'indirizzo politico, ossia formula le scelte con le quali si individuano i fini che lo stato intende perseguire in un determinato momento storico attraverso l'attività amministrativa. I membri del governo, collegialmente o individualmente in quanto preposti ai rispettivi dicasteri, curano la traduzione dell'indirizzo politico nell'attività amministrativa esplicata dalla pubblica amministrazione, svolgendo, quindi, funzioni amministrative e, in particolare, di alta amministrazione (ad esempio, la nomina e la revoca dei più alti funzionari pubblici).

Va aggiunto che, anche negli stati ove vige la separazione dei poteri, il governo mantiene funzioni normative, infatti:
-può adottare atti normativi seppur aventi forza inferiore a quella della legge (tali atti sono di solito denominati regolamenti);
-in certi ordinamenti può adottare atti normativi aventi la stessa forza della legge, previa delega del parlamento o subordinatamente a successiva ratifica dello stesso;
-può presentare proposte di legge al parlamento ed anzi, laddove la maggioranza parlamentare sostiene il governo, come avviene necessariamente nei sistemi parlamentari, la gran parte delle leggi approvate dal parlamento è d'iniziativa governativa.

AMINISTRAZIONE PUBLICA:In diritto il termine amministrazione pubblica (o pubblica amministrazione) ha un duplice significato:
in senso oggettivo è una funzione pubblica (funzione amministrativa), consistente nell'attività volta alla cura degli interessi della collettività (interessi pubblici), predeterminati in sede di indirizzo politico;
in senso soggettivo è l'insieme dei soggetti che esercitano tale funzione.

L'aggettivo "pubblica" che qualifica il termine amministrazione fa capire che quest'ultimo ha di per sé un significato più ampio: in effetti qualsiasi persona o ente svolge attività volta alla cura dei propri interessi privati o di quelli della collettività di riferimento.Indice  [
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1 Amministrazione pubblica in senso oggettivo 
1.1 Relazioni con le altre funzioni pubbliche
1.2 Funzione amministrativa e discrezionalità
2 Amministrazione pubblica in senso soggettivo
3 Il diritto delle amministrazioni pubbliche
4 Ordinamento italiano
5 Note
6 Bibliografia
7 Voci correlate
8 Collegamenti esterni
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Amministrazione pubblica in senso oggettivo:

La pubblica amministrazione svolge tanto attività giuridiche, che si manifestano in atti giuridici, quanto attività meramente materiali. L'attività giuridica può estrinsecarsi in provvedimenti, attraverso i quali vengono esercitati poteri autoritativi, ossia pubbliche potestà (attività iure imperii), oppure in atti di diritto privato (atti di gestione), tra cui i contratti, adottati in virtù dell'autonomia privata di cui i soggetti della pubblica amministrazione dispongono come tutti i soggetti giuridici (attività iure gestionis). L'ordinamento può anche consentire all'organo amministrativo di utilizzare atti consensuali e non autoritativi, quali le convenzioni, in luogo del provvedimento o, quantomeno, a integrazione del medesimo; si parla, in questi casi, di modulo consensuale dell'esercizio della funzione amministrativa: nell'ordinamento italiano un esempio è offerto dagli accordi previsti dall'art. 11 della legge n. 241/1990. In questi casi, così come quando agisce iure gestionis, la pubblica amministrazione si spoglia della posizione di supremazia nei confronti dei destinatari dei suoi atti, che invece connota l'attività iure imperii, ponendosi in una posizione tendenzialmente paritaria nei loro confronti, ragione per cui si parla di attività paritetica.

Nell'ambito della funzione amministrativa si suole distinguere la funzione pubblica in senso stretto, comprendente le attività amministrative connotate dall'esercizio di poteri autoritativi, dai servizi pubblici, ossia quelle attività, non connotate dall'esercizio di pubbliche potestà, volte all'erogazione di prestazioni d'interesse pubblico. Nella pratica la distinzione non sempre è netta: spesso, infatti, si nota una commistione tra i due tipi di attività, sicché la classificazione nell'una piuttosto che nell'altra categoria può essere fatta solo in base a un criterio di prevalenza.[1]

La funzione amministrativa si distingue tradizionalmente in attiva, che comprende le attività giuridiche e meramente materiali direttamente volte al soddisfacimento degli interessi pubblici, consultiva, che comprende le attività volte a supportare la funzione attiva fornendo pareri a chi la esercita, e di controllo, che comprende le attività di controllo volte ad assicurare che la funzione attiva sia esercitata in conformità alle norme giudiche e all'interesse pubblico.

Relazioni con le altre funzioni pubbliche:

La funzione amministrativa si distingue da quella legislativa (o, più in generale, normativa) perché quest'ultima si traduce nella creazione di norme generali e astratte, con efficacia erga omnes, laddove l'amministrazione provvede tendenzialmente per il caso singolo, mediante norme speciali e concrete, aventi efficacia inter partes. Peraltro, vi sono anche atti della pubblica amministrazione che hanno come destinatari una pluralità indeterminata di soggetti (atti generali); alcuni di questi contengono norme non solo generali ma anche astratte, perché applicabili a una pluralità indeterminata di casi, nel qual caso si tratta di veri e propri atti normativi (regolamenti) e siamo di fronte all'esercizio di funzioni materialmente normative da parte di organi amministrativi, in deroga al principio di separazione dei poteri. La funzione amministrativa si differenzia, invece, dalla funzione giurisdizionale per la particolare posizione di terzietà del giudice che caratterizza quest'ultima.

In virtù del principio di legalità, proprio dello stato di diritto, gli organi della pubblica amministrazione possono esercitare le sole potestà loro conferite dalle norme, tendenzialmente generali e astratte, poste dal potere legislativo e le devono esercitare in conformità a tali norme. Il principio vale anche per gli atti formalmente amministrativi con i quali viene esercitata una funzione materialmente normativa, ossia per i regolamenti, i quali, pertanto, non potranno che essere subordinati alla legge nella gerarchia delle fonti del diritto.
Funzione amministrativa e discrezionalità [modifica]

In quanto diretta alla cura di interessi pubblici predeterminati in sede politica, la funzione amministrativa è attività non libera nel fine a differenza dell'attività svolta dai soggetti di diritto nell'ambito della loro autonomia privata. Di solito il legislatore stabilisce l'interesse pubblico da perseguire, lasciando all'organo amministrativo un margine più o meno ampio di scelta sul modo per farlo; in ordine a tale scelta l'organo deve ponderare l'interesse pubblico affidato alle sue cure (interesse primario) con gli altri interessi, pubblici o privati, con esso confliggenti (interessi secondari), per stabilire se questi ultimi devono recedere di fronte al primo. Si parla in questi casi di discrezionalità amministrativa. Se l'attività amministrativa è tipicamente discrezionale, non mancano tuttavia casi di attività amministrativa vincolata, laddove il legislatore ha ritenuto di dover effettuare una volta per tutte la ponderazione degli interessi in gioco, stabilendo in modo puntuale ed esaustivo i contenuti dell'attività che deve essere posta in essere dall'organo amministrativo.
Amministrazione pubblica in senso soggettivo [modifica]

In senso soggettivo l'amministrazione pubblica è costituita, in primo luogo, dagli organi e uffici dello stato[2] che dipendono dal governo. Questi sono ordinati in dicasteri, ai quali sono preposti membri del governo che assicurano la traduzione dell'indirizzo politico governativo nell'attività amministrativa degli uffici del dicastero.

Nella generalità degli ordinamenti le funzioni amministrative, oltre ai dicasteri, possono essere affidate ad organizzazioni dotate di una certa autonomia, che possono anche avere personalità giuridica di diritto pubblico, nel qual caso sono enti pubblici, o di diritto privato (società di capitali, fondazioni ecc.). Ciascuno di tali soggetti - dicastero, organizzazione autonoma dotata o meno di personalità giuridica, sia essa di diritto pubblico o privato - in quanto gli sono affidate funzioni amministrative, può essere considerato un'amministrazione pubblica.

Taluni enti pubblici sono dotati di una più o meno ampia autonomia dal governo (o da altri enti pubblici) nel determinare il loro indirizzo politico: sono questi gli enti autonomi, tra i quali rientrano, in particolare, gli enti territoriali locali. A essi si contrappongono gli enti strumentali che, invece, perseguono fini propri di un altro ente, al quale sono perciò legati da vincoli di soggezione; tra gli enti strumentali rientrano le agenzie, se dotate di personalità giuridica, mentre, quando ne sono prive, vanno considerate organi dello stato o di altri enti pubblici, seppur complessi e dotati di una certa autonomia.

Negli ordinamenti di common law gli enti territoriali locali (contee ecc.) sono considerati organi dello stato dotati di personalità giuridica, mentre gli altri enti che compongono la pubblica amministrazione - variamente denominati: administration, agency, authority, board, commission ecc. -sono persone giuridiche disciplinate dal diritto privato.

Quando la pubblica amministrazione vende beni o servizi sul mercato svolge attività d'impresa: si parla, in questi casi, di impresa pubblica, sebbene tali imprese, a differenza di quelle private, non abbiano un fine principale di lucro.[3] L'impresa pubblica può essere esercitata, oltre che da un'amministrazione pubblica con i propri organi, da un'organizzazione apposita, dotata di una certa autonomia, all'interno di un'amministrazione pubblica (azienda autonoma) o da un apposito ente pubblico (sono quelli che in Italia prendono il nome di enti pubblici economici) o, ancora, da una società di capitali controllata da una o più amministrazioni pubbliche (società a partecipazione pubblica).

Oltre alle amministrazioni pubbliche di cui si è finora detto, esistono in molti ordinamenti giuridici anche organi o enti pubblici che esercitano particolari funzioni amministrative in una posizione di piena e sostanziale indipendenza dall'indirizzo politico del governo e di altri enti pubblici: sono le autorità amministrative indipendenti.

Negli ordinamenti in cui vige la separazione dei poteri tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le autorità amministrative indipendenti, costituiscono, unitamente al governo, uno dei tre poteri dello stato: il potere esecutivo.

Vi sono, infine, casi in cui l'attività amministrativa è esercitata in proprio da soggetti privati, persone fisiche o giuridiche, estranee alla pubblica amministrazione; si parla allora di esercizio privato di funzioni pubbliche o di servizi pubblici.
Il diritto delle amministrazioni pubbliche [modifica]

Fino al XIX secolo l'attività amministrativa era disciplinata dalle stesse norme che disciplinavano i rapporti tra privati. Certo, la pubblica amministrazione, a differenza dei privati, disponeva di potestà pubbliche, tuttavia le norme che le riguardavano erano considerate norme speciali, sicché, al di fuori di quanto da esse disciplinato, trovava applicazione il diritto comune.

Nel XIX secolo è andato formandosi, nei sistemi di civil law, un corpo di norme, separato dal diritto privato, disciplinante l'organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, nonché i rapporti tra le stesse e i destinatari dei loro provvedimenti (gli amministrati o, con una terminologia più diffusa benché meno rigorosa,[4] i privati): il diritto amministrativo. La formazione di tale corpo normativo separato è stata favorita anche dal fatto che in molti ordinamenti di civil law i rapporti tra pubblica amministrazione e privati sono devoluti a un giudice ad hoc: il giudice amministrativo. Nella seconda metà del XIX secolo, sulla scia delle concezioni del tempo, secondo cui lo stato non poteva che agire in modo autoritativo, il diritto amministrativo è andato espandendosi, inglobando materie prima di diritto privato, quale il rapporto di lavoro tra l'amministrazione e i suoi dipendenti (o, almeno, i funzionari); di conseguenza, i relativi rapporti sono divenuti rapporti di diritto pubblico, con la pubblica amministrazione in posizione di supremazia. Questa tendenza, peraltro, si era già attenuata all'inizio del XX secolo e, sul finire dello stesso secolo in molti ordinamenti si manifestava l'opposta tendenza a restringere l'area dell'agire autoritativo della pubblica amministrazione e, quindi, del diritto amministrativo, a favore dell'agire consensuale e del diritto privato. D'altra parte, lo stesso diritto amministrativo, tradizionalmente ispirato alla supremazia della pubblica amministrazione nei confronti dei privati e alla prevalenza dell'interesse pubblico sugli interessi privati, negli ultimi tempi è andato aprendosi a una maggiore considerazione di questi ultimi, per esempio garantendo ai loro portatori la partecipazione ai procedimenti amministrativi, sicché si suol dire che il diritto amministrativo attuale è basato sul binomio "autorità-libertà".

L'evoluzione di cui si è detto non è avvenuta negli ordinamenti di common law: qui l'organizzazione e il funzionamento della pubblica amministrazione, nonché i suoi rapporti con i privati, continuano a essere disciplinate dal diritto comune, ossia dallo stesso diritto che disciplina i rapporti tra i privati. Le potestà pubbliche di cui dispongono gli organi amministrativi sono oggetto di norme speciali, per lo più ricondotte al diritto costituzionale (per esempio, l'espropriazione per pubblica utilità è ricondotta alla disciplina costituzionale del diritto di proprietà), e, al di fuori di quanto in esse previsto, trova applicazione il diritto comune. Inoltre negli ordinamenti di common law le controversie tra pubblica amministrazione e privati sono in linea di principio devolute agli stessi giudici che conoscono le controversie tra privati.[5] Di qui l'affermazione che nei paesi di common law non esiste il diritto amministrativo, anche se in questi ordinamenti, sulla scia del progressivo ampliamento dell'intervento pubblico che ha caratterizzato il XX secolo, è andato strutturandosi un corpo di norme (administrative law) che presenta similitudini con il diritto amministrativo dei paesi di civil law.